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L'Union Européenne, une réussite qui s'ignore ?

Analyses - 29.06.2017

L’anniversaire du Traité de Rome a été célébré, il y a quelques semaines, avec une modestie relative mais sans surprise. L’image et la perception dégradées de l’Union européenne (UE) ont en effet eu plus de poids que ses réalisations depuis 60 ans. Toutefois, un retournement apparaît dans l’opinion en 2017, comme le montre l’étude récemment publiée par le Pew Research Center. Ainsi, le sentiment favorable à l’Union progresse nettement et dans la plupart des pays majeurs par rapport à 2016.

Si l’Union européenne et ses institutions ont surmonté une crise sans précédent entre 2010 et 2014, son avenir semble incertain. La sortie à terme du Royaume-Uni amputera l’Union d’un pays majeur et représente une forme d’échec. La négociation en vue de cette sortie ne manquera pas d’être difficile et complexe. À travers l’Europe, les différents scrutins depuis plusieurs années ont montré qu’une part significative de l’opinion européenne est sceptique sur l’Union quand elle ne lui est pas ouvertement hostile. La polarisation entre positions souverainistes et positions favorables à l’Europe est même devenue une donnée de fond du débat politique dans la plupart des pays membres. 

Le bilan que l’on peut dresser aujourd’hui reflète les multiples difficultés que l’Union a dû affronter au cours des dix dernières années. Les Traités de 1992 n’avaient pas été conçus pour affronter un tel choc et les institutions européennes ont dû y faire face en complétant et en inventant les règles. Les deux dernières commissions européennes n’ont pas été des modèles d’initiative et d’imagination et, compte tenu des circonstances, la priorité est allée moins au projet européen à long terme qu’à sa survie à court terme.

1. Le diagnostic

Commission, Conseil, Parlement, ces institutions sont souvent perçues par l’opinion comme lointaines. Leur rôle est flou et leur fonctionnement jugé complexe et technocratique. Le choix de l’élargissement de l’Union (notamment le passage de 15 à 25 membres en 2004), défendable sur le plan des principes, plutôt que celui de l’approfondissement, n’a pas servi l’image de l’UE et a complexifié la gestion de la crise. 

Le désenchantement de l’opinion européenne n’est pas un fait nouveau mais il s’est clairement accru, comme l’a montré la montée du vote en faveur de partis eurosceptiques. Le contexte géopolitique et les tensions migratoires des dernières années ont joué leur rôle dans cette évolution. Le coût social qui persiste dans de nombreux pays, avec en point d’orgue la gestion de la crise grecque, y a aussi contribué et il est reproché, en partie à juste titre, aux institutions de l’UE de ne pas avoir su protéger la population européenne des effets de la mondialisation.

2. Les conditions d'une avancée de l'Europe

Face à la sortie de la Grande-Bretagne, la nécessité d’une relance européenne a rarement été aussi évidente et, contrairement aux prévisions des Cassandre, cette décision semble avoir provoqué un électrochoc dans l’opinion et une remarquable unité au sein des 27 sur le plan des principes et des priorités dans les négociations qui s’ouvrent avec Londres. Parallèlement, l’arrivée de Donald Trump à la Maison Blanche et les incertitudes géopolitiques qui l’accompagnent ont largement refroidi le courant atlantiste sur notre continent et poussé notamment à réexaminer le serpent de mer d’une initiative européenne de défense. Enfin, les circonstances politiques et économiques n’ont pas été aussi favorables depuis une décennie. 

Les avancées européennes ont toujours dépendu de la coopération franco-allemande



Qu’il s’agisse de Communauté à 6 ou de l’Union à 28, les avancées européennes ont toujours dépendu de la coopération franco-allemande. En 1992 s’était ouverte une fracture au sein du RPR de Jacques Chirac autour du référendum sur le Traité de Maastricht. En 2005, le Parti Socialiste de François Hollande s’était déchiré autour de la consultation sur la Constitution européenne. L’un comme l’autre, passés de chef de parti à chef de l’état, ont semblé traumatisés par ces épisodes et en ont gardé une extrême prudence vis-à-vis de toute initiative majeure sur ce plan. L’arrivée d’Emmanuel Macron et d’un mouvement politique dont le soutien à l’Europe est l’une des forces centripètes ouvre une page nouvelle. Certes, une initiative franco-allemande d’envergure ne peut intervenir avant les élections au Bundestag de septembre prochain. Angela Merkel a néanmoins déjà indiqué qu’elle était prête à discuter du renforcement de la zone euro « si les conditions sont remplies ». Comparé à la rigidité de Berlin ces dernières années, c’est un changement sensible. 

La constitution d’un groupe de travail franco-allemand a été annoncée en mai. Il doit préparer des propositions pour faire progresser l’intégration dans la zone euro (budget et fiscalité, coordination des politiques économiques, fonctionnement institutionnel). Un conseil des ministres franco-allemand est prévu le 13 juillet et pourrait prendre des décisions dans le domaine des investissements. 

La confiance du gouvernement allemand et sa bonne volonté dépendront des développements concrets du côté de Paris. Réformes et progrès sur les finances publiques sont attendus et donneront d’autant plus de poids à la position française dans les négociations. Entre l’Allemagne et la France, les différences de conception sur l’Europe sont anciennes. Elles tiennent à des différences culturelles profondes et à une analyse divergente des perspectives à long terme (situation démographique comparée par exemple).

 

Les principes défendus par l’Allemagne n’excluent pas le pragmatisme. Bien des changements intervenus ces dernières années ont été admis par la chancelière sous la pression des circonstances. Sans la crise financière, elle n’aurait jamais accepté l’évolution de la banque centrale européenne, très différente aujourd’hui de ce que les Traités avaient prévu. Certains le regrettent outre-Rhin mais la BCE est l’une des rares institutions à s’être montrée à la hauteur de la situation. 

Outre la coopération franco-allemande, les responsables européens sont conscients que le maintien du statu quo serait une menace directe pour le futur de l’Union.

3. Un contexte économique plus favorable

Après une croissance du PIB de la zone euro de 1,9% en 2015 puis de 1,7% en 2016, notre département de recherche économique prévoit 1,7 et 1,8% respectivement en 2017 et 2018. Les ventes de voitures, la construction, l’investissement, les indicateurs avancés se redressent ou se sont redressés. Premier exportateur mondial, l’UE bénéficie largement du redressement en cours de l’activité dans le monde émergent.  

 

Si la Grèce et l’Italie restent une source d’interrogations, des pays gravement touchés par la crise européenne (Irlande, Espagne et Portugal) présentent des améliorations structurelles. Les politiques budgétaires ont perdu beaucoup de la rigueur des années précédentes et certains budgets contribuent même à la croissance (Pays-Bas). Même l’Allemagne défend une approche plus souple et accroît ses dépenses publiques, sans remettre son excédent budgétaire en question. 

Quant à la politique monétaire, elle reste fermement orientée vers le soutien à la croissance par les liquidités et le coût du crédit. La BCE poursuit ses achats d’obligations (publiques et privées) et si elle les a réduits de 80 à 60 milliards par mois, elle a décidé de prolonger ses acquisitions au moins jusqu’en 2018. Conséquences des efforts de la banque centrale depuis 2012, les sources de tension financière ont presque disparu et les taux d’intérêt sont retombés. L’aspect le plus remarquable est celui de l’attitude des banques commerciales. Bien que le montant des créances douteuses demeure élevé, les banques ont largement assaini leurs bilans et retrouvent leur rôle traditionnel dans le financement de l’économie. Le problème bancaire italien apparaît sous contrôle après l’alerte de 2016. 

En conclusion, un climat de confiance s’est installé dans l’Union. Le chômage reste élevé mais il a décru (8% après un plus haut de 11% et 9,5% dans la zone euro contre 12%). Les indices de confiance des ménages (proches de leurs meilleurs niveaux d’avant la crise) comme des entreprises témoignent d’un lent redressement. À tout le moins, le contexte économique et financier n’est plus la source d’inquiétudes qu’il a été. C’est un obstacle en moins aux réformes européennes.

4. Les faiblesses structurelles de l'euro

Même si l’Union ne se limite pas à la zone euro, la monnaie unique et ses enjeux y jouent un rôle majeur. Encore imparfaite, la mise en place d’une union bancaire a corrigé l’un des défauts les plus décriés de la zone. La création d’un superviseur bancaire unique (2014) et d’une procédure de résolution bancaire, la garantie des dépôts, la création du Mécanisme Européen de Stabilité sont autant de facteurs qui concourent à la solidité de la monnaie unique et à la stabilité des circuits financiers européens. Quant à la BCE, même ses plus fervents détracteurs reconnaissent qu’elle a fait ses preuves au cours de la crise européenne. 

Tout en reconnaissant des progrès, les eurosceptiques considèrent qu’une monnaie ne se réduit pas aux seuls aspects techniques. La faiblesse constitutive de l’euro tient à l’absence au sein de l’Union de coordination budgétaire. La nature et les termes en sont même absents des Traités. Le Pacte budgétaire européen (TSCG, 2012), de même que l’accord de principe sur une coopération budgétaire évoqué en 2013 entre l’Allemagne et la France, sont restés sans suites effectives.

Plusieurs schémas sont possibles pour la mise en place d’un contrôle des finances publiques à l’échelon européen. La procédure pourrait impliquer le Parlement européen ou encore une institution ad hoc. La Grande-Bretagne était opposée à un tel schéma mais l’Allemagne n’est pas éloignée de ces positions. En revanche, elle est hostile à une solidarité qui l’exposerait à payer pour les errements budgétaires d’autres pays. Un ministre européen des finances n’est pas inconcevable, à condition qu’il défende la discipline budgétaire. Quant à une dette mutualisée (eurobonds), la situation des finances publiques italiennes n’est pas de nature à faciliter une ouverture sur ce point.

5. Vers plus d'intégration

Sur le plan institutionnel, les Traités ont montré leurs limites pendant la crise financière, ce qui a conduit les gouvernements à privilégier des solutions nationales au détriment de l’UE. L’inadéquation des Traités a obligé, souvent dans l’improvisation, à mettre sur pied des mécanismes ou même des institutions communautaires qui faisaient défaut. La supervision bancaire comme le fonds de stabilisation financière sont des exemples de la capacité de réponse de l’Europe aux exigences de la situation. 

Il sera plus facile de rapprocher la fiscalité des personnes physiques que d’harmoniser celle des entreprises



La coordination budgétaire qui doit venir compléter ces dispositifs débouche logiquement sur une coordination ou, au moins, sur un rapprochement des systèmes fiscaux. C’est une thèse qui est défendue par la France, et l’Espagne a récemment proposé une gouvernance économique commune, comprenant une union fiscale et financière. Ce serait une étape majeure pour la construction européenne mais il sera plus facile de rapprocher la fiscalité des personnes physiques que d’harmoniser celle des entreprises. L’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas ont fait depuis longtemps des choix très différents de ceux des autres pays membres. La concurrence fiscale est installée en Europe et des résistances sont prévisibles mais, comme dans le cas du secret bancaire, des transitions peuvent être aménagées en vue d’une convergence à terme. 

Les domaines où l’intégration peut progresser ne manquent pas. La réforme de la PAC est une occasion de remettre à plat le modèle agricole. Des fonds structurels aux questions énergétiques en passant par les infrastructures, l’UE a des marges d’action et une intégration renforcée favorisera une plus grande cohérence des projets. Toutefois, elle n’a pas su conserver sa position d’avant-garde en matière de normes environnementales. 

Lancé en 2014, le Fonds européen d’investissement stratégique (FEIS, dit plan Juncker) a été prolongé jusqu’en 2020. Son succès montre que l’Union est capable de se doter d’outils pour soutenir l’intégration. Le montant de l’enveloppe financière globale a été porté de 315 à 500 milliards d’euros. La Banque européenne d’investissement (BEI) joue un rôle central dans le financement et la gestion du fonds.

6. Vers une Europe à deux vitesses ?

Prenant acte du caractère hétérogène de l’Union (écarts entre modèles économiques, niveaux de productivité et de coût du travail), la Commission et le Conseil des ministres s’orientent vers une intégration différenciée des pays. Le risque de mécontenter les ‘petits’ pays membres est réel mais la cohérence de l’ensemble ne devrait pas en souffrir. De toute manière, une gouvernance plus poussée de la zone euro va accroître l’écart avec les pays de l’UE qui n’en font pas partie. Dans un ensemble encore disparate, il est improductif de chercher à imposer des exigences uniformes. 

Une telle évolution des règles permettrait de contourner l’obstacle du vote à l’unanimité au Conseil européen. Imposée par les Traités, cette règle ne concerne que les décisions qui sont du ressort exclusif du Conseil mais c’est un alourdissement incontestable. Dans le cadre législatif, les décisions prises avec le Parlement européen le sont à la majorité qualifiée.

7. Les relations avec l'extérieur

La politique commerciale de l’UE, premier exportateur mondial, doit être l’un des axes de proposition pour l’avenir. Un document de réflexion a récemment été publié par la Commission et il traduit une évolution de la doctrine européenne sur le dumping, les subventions publiques des pays exportateurs, la réciprocité (marchés publics), les aspects sociaux et environnementaux. Ce souci conduit aussi à mettre en cause des entreprises étrangères qui ne respecteraient pas les règles européennes sur la concurrence ou les détournent (Google, Apple).

8. Une voie fédérale est-elle possible ?

Gérer un ensemble aussi complexe et hétérogène que l’UE requiert un modèle sui generis. Beaucoup d’intérêts sont communs mais ils divergent aussi souvent, ce qui pose la question de l’arbitrage. Le cadre fédéral offre-t-il une option réaliste ? En termes pratiques, l’approche fédérale exige trop d’abandons de souveraineté de la part d’États-nations et la réticence allemande est connue.

Toutefois, le contexte a changé. Confrontée à la sortie de la Grande-Bretagne et face à l’attitude de l’exécutif américain, l’UE est à la croisée des chemins et elle doit s’affirmer sur le plan géopolitique autant que sur le plan interne. La défense est restée jusqu’à maintenant une question marginale, à quelques accords de coopération près. Sécurité intérieure et sécurité extérieure de l’Union, son articulation avec l’OTAN, doivent être repensées. Autre aspect géopolitique, la politique migratoire de l’UE a montré ses limites. 

Pour cela, le fonctionnement institutionnel de l’UE doit évoluer. Les Traités ont montré leurs limites pendant la crise mais aussi leur souplesse, pour peu qu’il y ait une volonté de les interpréter dans ce sens. Sur ce point, l’état d’esprit dans l’UE a changé et le ‘transformisme’ est dans la nature même du projet européen. Ce serait une première étape avant de recourir à la modification des Traités, une procédure lourde et aléatoire.


L’UE doit se réinventer

La crise de l’euro avait vu se multiplier les jugements sur l’échec inévitable du projet européen, sur l’éclatement imminent de l’union monétaire et de l’UE elle-même. L’Union s’est révélée plus résistante qu’attendu par certains. Elle apparaît même comme un pôle de stabilité mais le statu quo n’est pas pour autant une option durable.

Depuis la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951, crises et périodes de tension ont souvent poussé la Communauté économique européenne (CEE) puis l’UE à se réinventer. La légitimité de cette dernière est aujourd’hui en question et elle doit passer par une refondation.

Soixante ans de construction européenne ont apporté beaucoup aux habitants du Vieux Continent. Il reste difficile de leur expliquer en termes simples et concrets les mérites de l’UE et c’est peut-être le plus grand problème. Le projet européen est de nature politique, c’est une force qui lui a permis de franchir toutes les différentes étapes. C’est aussi une faiblesse car c’est aux Européens eux-mêmes qu’il appartient de définir le parcours futur du projet.

C’est donc bien d’une initiative politique que l’UE a besoin avant tout dans les mois qui viennent. Cette initiative ne rencontrera le succès que si l’UE devient visiblement plus efficace et elle ne contribuera à convaincre que si les griefs de l’opinion sont entendus. L’UE doit montrer qu’elle est un mécanisme de solidarité et de protection autant qu’un marché unique et qu’une zone de libre circulation. L’Europe sociale appartient à la logique des valeurs de la construction européenne.

L’opinion européenne sera reconquise par des réussites concrètes mais aussi, au-delà du succès d’un programme comme Erasmus, par l’action de l’UE sur le front culturel qui contribuera à ré-enchanter l’idée d’Europe.

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